申请人某公司（以下简称“申请人”）不服被申请人江门市生态环境局（以下简称“被申请人”）于2023年6月14日作出的江江环罚〔2023〕X号《行政处罚决定书》，向江门市人民政府申请行政复议，本府依法予以受理，现已审查终结。
一、被申请人作出的《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号）认定事实错误，处罚的证据不足。
被申请人认为按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021 年版）申请人是“水泥制造业”建设项目单位，认为申请人存在建设项目需要配套的环境保护设施未建成、未验收，即投入生产或者使用的违法行为。被申请人是基于错误认知，且在证据不足的情况下从而作出与客观事实不符的错误认定。
一是建设项目是“基本建设项目”的简称，亦称“基建项目”。在一个或几个施工现场上，按照一个独立的“总体设计”进行施工的各单项工程的总体。它是确定和组建建设单位的依据，通常一个建设项目为一个建设单位。在我国，一般以一个企业（或联合企业）、事业单位或一个独立的工程作为一个建设项目。如一个工厂、一个国营农场、一个独立的水利工程、一条铁路等。
二是申请人显然不是生产建设项目单位，申请人只是通过租赁村委厂房进行小作坊加工作业，而《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021 年版）第一条规定“为了实施建设项目环境影响评价分类管理，根据《中华人民共和国环境影响评价法》的有关规定，制定本名录。”《中华人民共和国环境影响评价法》第一条规定“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。”因此，需要编制环境评估报告、完善环境保护设施的是建设项目，显然不是申请人这一类小作坊作业。
三是被申请人的认定缺乏证据或缺乏常识。申请人是简单加工水泥制品，是艺术家居类的，不是建筑类的。被申请人已查明主要加工设备也只不过是3台打磨机、1把喷枪、1台线台切割机。这些设备极不可能是建设项目的，也不是能生产制造产品的机器设备。因此，被申请人认为申请人属《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）“水泥制造业”是缺乏依据缺乏常识的，且申请人营业执照记载的是“水泥制品”并非制造，因此，申请人也不需要编制环境影响报告表。
二、被申请人作出的《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号）适用法律错误，没有法律依据，属不当行政行为。
被申请人作出的《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号），认为申请人依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）第二十七项属非金属矿物制造业等“水泥制造业”项下商品混凝土：砼结构构件制造；水泥制品制造等显然与申请人实际从事的加工、销售不符，且申请人营业执照登记记载的项目是“水泥制品”，从事家居艺术品加工，与建筑构建大相径庭，被申请人对申请人行业或名录的内容显然理解错误，导致被申请人错误引用《建设项目环境保护条例》第十五条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”与第十九条第一项规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”显然，申请人不是建设项目单位，是小作坊加工，且申请人是租赁厂房的，厂房业主单位当初申报环评情况与申请人无关，被申请人基于错误的事实判断，适用法律错误，属不正当行政行为，是可撤销的行政行为。
申请人是小作坊作业，基本处于停工状态，加工设备也只不过是3 台打磨机、1把喷枪、1台线台切割机，在市场上几乎不存在价值，而被申请人不顾实际情况，错误判断事实、适用法律不当，作出 26 万元的罚款，远远超出了申请人的设备价值及营收金额，被申请人行政行为存在不合理性。
根据《中华人民共和国环境保》第十条第二款“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”以及《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款“环境保护行政主管部门应当对建设项目环境保护设施设计、施工、验收、投入生产或者使用情况，以及有关环境影响评价文件确定的其他环境保护措施的落实情况，进行监督检查。”的规定，被申请人作为江门市生态环境保护主管部门，对本行政区域内的环境保护工作具有监督管理的权利，故对申请人涉案环境违法行为作出行政处罚决定，系履行法定职权的体现，因此，被申请人作出《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号）主体适格。
二、被申请人作出的《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号）认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚幅度适当、程序正当。
2023年4月20日，被申请人执法人员对申请人进行检查。经调查，申请人的建设项目（主要生产设备：3台打磨机、1把喷枪、1台线台切割机）属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）第二十七项“非金属矿物制品业”中“石膏、水泥制品及类似制品制造”的“水泥制品制造”类别，应当编制环境影响报告表。申请人存在建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收，建设项目即投入生产或者使用的违法行为。
上述事实有江门市生态环境局现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录3份、现场照片（图片、影像资料）证据等，申请人提供的投资额度说明，房屋租赁合同、营业执照、法定代表人身份证复印件，送达地址确认书等为证。申请人的违法行为事实清楚，违法事实证据确凿，违法行为事实存在。
（二）被申请人作出的《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号）适用法律正确，自由裁量得当。
申请人的违法行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”的规定。
被申请人根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”参照《广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定》附件1§1.8和《江门市实施＜广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定＞细则》第五条、第七条第二项裁量标准的规定，根据申请人的情况，充分考虑了其违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度等，已按照自由裁量所在档次金额进行处罚，故对申请人“未验先投”的违法行为作出罚款人民币26万元（大写：贰拾陆万元）｛罚款金额26万元=初步罚款金额26万元[裁量百分值总和26%（裁量起点20%+环境保护设施未建成6%）×100万元]+初步罚款金额26万元×5%×调整系数总和0（积极配合调查取证、近二年同类违法行为情况的情节已经在权重裁量中体现，则不再重复计算该情节）｝的决定适用法律准确，处罚幅度适当。
被申请人在对申请人作出行政处罚决定之前，被申请人执法人员依法对申请人进行现场检查、调查，在收集了相应证据的基础上，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款，参照《广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定》附件1§1.8和《江门市实施＜广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定＞细则》第五条、第七条第二项裁量标准的规定，于2023年5月24日作出，并于5月29日向申请人送达“拟处罚款26万元整（贰拾陆万元）”的《行政处罚听证告知书》（江江环罚听告〔2023〕X号）和《江门市生态环境违法企业主动公开道歉承诺工作指引》。被申请人已根据《中华人民共和国行政处罚法》的要求，告知申请人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知申请人依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。
申请人未在法定期限内向被申请人提交听证申请，未向被申请人提交陈述、申辩意见。被申请人于2023年6月14日作出《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号），并于2023年6月16日送达给申请人，告知相应的权利义务。被申请人依法履行法定职责，作出行政行为的程序正当。
上述事实有《行政处罚听证告知书》（江江环罚听告〔2023〕X号）、《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号）及相关送达回证为证。
1.结合被申请人调取的证据材料，申请人主要生产原料为：细砂、石子、水泥粉、石膏粉、固化剂、水性漆和硅胶，主要生产设备为：3台打磨机、1把喷枪、1台线台切割机，主要生产工序为：石料—切割—石子，原料—投料—混料—搅拌—倒模—喷漆—晾干，硅胶原料—真空抽压—添加固化剂固化—晾干—倒模（石膏粉）—晾干—成型，产品为水泥工艺品，投料、搅拌、切割和打磨工序会产生粉尘，喷漆工序会产生一定废气，未配套废气收集治理设施。被申请人充分结合其生产工艺、产品及项目对环境的影响程度等要素进行综合考虑，认定其建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）第二十七项“非金属矿物制品业”中“石膏、水泥制品及类似制品制造”的“水泥制品制造”类别，应当编制环境影响报告表。
2.被申请人认定申请人的建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理目录》（2021年版）第二十七项“非金属矿物制品业”中“石膏、水泥制品及类似制品制造”的“水泥制品制造”类别，并非申请人开篇所述的“水泥制造业”，况且申请人在第三点也承认其为水泥制品。另，“水泥制造”有单独的项目类别。
《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）已明确列明了五十五大类、173小类建设项目的环评类别，所列项目既有工程项目、建筑物建设，还包括生产制造、设施、设备的建设安装等，申请人所述的“基本建设项目”“基建项目”仅为其中一类。
3.申请人为其“水泥制品制造”项目的建设实施者、使用者，其使用租用或自有厂房从事该项目的建设、生产均不影响其为“水泥制品制造”项目实施主体的认定。申请人在案发地从事“水泥制品制造”项目的建设、使用，应严格依照《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，对其项目规划和实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，编制环境影响报告表并依法报请审批部门审查通过后方能开工建设；在建设项目建成后应及时完成自主验收工作。根据被申请人的调查取证及申请人提供的证据，申请人并未报批环境影响评价文件，亦未开展自主验收工作。
1.申请人的营业执照已明确记载其经营范围为“生产：水泥制品；销售：水泥、树脂、石膏。”被申请人在综合考虑其生产工艺、产品及项目对环境的影响程度后，认定其为“水泥制品制造”项目依法有据，并非申请人所述的“水泥制造业”。
2.申请人错误认为其项目的建设单位为厂房业主，厂房业主仅向申请人出租厂房，申请人利用该厂房从事“水泥制品制造”项目的建设、生产，申请人应为该项目的建设主体，而非厂房业主。
被申请人对申请人进行检查时，其正在生产。被申请人在依法调查取证的基础上，根据法律法规和自由裁量标准的各项规定，在所在裁量档次的最低档对申请人作出人民币26万元的行政处罚决定依法有据，裁量处罚情节不能简单以申请人涉案项目的价值及营收金额进行考量，更应考量申请人排放污染物种类及是否配套治理设施等因素。申请人未配套治理设施，其产生大量未经处理的废气直接外。
